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周其仁:拖延改革 永无宁日

www.eastvalue.cn 更新时间:2013-7-1 新闻来源:周其仁博客
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  原本从本期评论开始,转向宅基地的经济分析,题目也写好了。不料读到《21世纪经济报道》记者贺莉丹发自云南玉溪的报道,“云南鲭鱼湾征地风波 奇怪的补偿标准引村庄风暴”(见21世纪网,2013-06-10),决定插入一篇短评,对我国农地制度延迟改革造成的困局,再说上几句。

  故事发生在云南省江川县路居镇的下营村。从地图上看,下营村地处抚仙湖的鲭鱼湾湖畔。作为我国最大的深水型淡水湖泊,抚仙湖海拔1700多米,面积216平方公里,平均深度95.2米,最深处158.9米,湖水容量206.2亿立方米,总蓄水量相当于12个滇池,或4.5个太湖。抚仙湖形如一个倒置的葫芦,北部宽而深,南部窄而浅,中呈喉扼形。《徐霞客游记》写过的:“滇山惟多土,故多壅流成海,而流多浑浊,惟抚仙湖最清。”

  更有网友引嘉靖年间杨升庵赞抚仙湖之佳句:“只少楼台相掩映,天然图画胜西湖。”看来这位清朝才子真有点预见力,经济搞起来之后,果然少不了沿湖修建楼台之举。据记者报道,几年前江川县政府就引进了一个计划投资400多亿的高端旅游项目。下营村在抚仙湖那个葫芦腰的腰眼附近,“位置资产”优越无比,理所当然成为项目第一期的所在地。

  本来土地资产增值,是一桩好事。可是没有好的游戏规则,好事也难得好报。这不,如此美轮美奂的建设项目,居然闹到“在2011年和今年2月两次引发群体事件和暴力冲突”,“因种种冲突,近两年来,鲭鱼湾的仙湖锦绣工地一直处于停工状态”,连当地官员都感叹“现在每天回镇政府上班我都有点害怕”的地步。

  鲭鱼湾征地风波的起因,不是常见的村民对征地及补偿标准有意见,而是当事人因征地补偿怎样在村民之间分配,闹起了纠纷。问题也不是常见的少数村庄权力人物,利用“代理人”的特殊地位侵犯多数村民的利益。那类问题,解决之道是公开信息,增加村民对村庄公共事务的参与和监督,制约村长的权力。

  问题是,即使把“村庄民主”搞得有点模样,也还会遇到力有未逮的情况。下营村的新闻就提供了这方面的一个实例。请看报道,把这个本来美轮美奂、将来有望更美轮美奂的地方,搞得好几年谁也不得安生的,直接起因居然就是一个公之于众、村民有权讨论、有权表示意见的征地款的分配方案。

  下营村闹将起来,起于2010年11月3日公布于玉溪市江川县路居镇政府官网的《“云南江川仙湖锦绣”项目征(租)地费分配指导意见》。据记者调查,引起村民意见分歧最大的,是该指导意见中的如下条款:“涉及本组被征(租)土地的承包群众,根据实际情况按1987年土地承包台账(工分)进行分配。”

  这一句,非细读不能懂。第一,云南直至1987年才分田到户。此前,人民公社按工分来算社员的工作量和劳动报酬,那时,10岁以下村民记6分,10岁以上的记10分。第二,所谓按工分制分配征地补偿的方案,就是把全部征地补偿款划为两部分,一部分是人头费,即按当地政策能享有土地分配的人头数来分配,占总补偿款的30%;第二部分为土地费,以该村民小组的总工分数来分配,每户再按所持有工分数分配补偿款,占总补偿的70%。

  准则有点抽象,加上例证也许容易明白。不过我要把记者写下的例证略为改一点,以下凡是引号内的都是报道里的原话,顺序有调整,而未加引号的则是我添加的“过门”:

  若 “被征地的一个村民小组”“共获1200万元的土地补偿款”,再假定该村民小组“有100亩水田、700位具备领取土地补偿款资质的村民,其中350人拥有1987年土地承包时分到的共5000个工分”,那么就把这1200万元分为两部分,“其一人头费,为700位村民共享,不管有地无地,只要符合政策,均有人头费,这样每位村民领取的人头费占土地补偿总款项的30%,共计360万元”,即人均分配5143元;“其二为土地款,仅为有工分有土地的村民所有,这部分占土地补偿总款项的70%,共计840万元,除以村民小组工分总数,约合每个工分1680元,各户按持有工分数享有此部分所得”。

  简单理解,这里有两套补偿准则。一是国家依照被征土地的数量,定下付给集体的征地补偿总数;二是集体得到的补偿款,如何在村民之间分配。例证里那1200万元的总补偿额,是国家依照被征土地定下的(也就是上引玉溪市规定,水田每亩补偿12万元,旱地(含果园)每亩6万元)。但这1200万元到了集体内部,却不再按各家被征土地的数量、质量来分补偿,而是部分按人头,部分按1987年的工分数来分配。各家实际获得多少征地补偿款,由各家的人口数,以及各家1987年持有的工分数决定。

  就这么一条规定,激起了报道所说的“两次村庄风暴”。先是方案公布后,“带着种种疑虑和不满,村民们多次以上访形式向路居镇、江川县政府表达对按工分制分配土地补偿款的反对意见,但无果”;“此后,矛盾趋于激化。在2011年,因上述按工分折算征地补偿受到抵制,在鲭鱼湾被征用土地附近的农田里,一批身着迷彩服的人曾与当地农民发生肢体冲突。”“到了今年2月,冲突再次爆发,”“最紧张时,在鲭鱼湾附近曾驻扎上千警力(一干部称“当时只出动了数百名警力,”并“亲眼目睹有几位村民在镇政府殴打两名民警,把警察打得住了医院。”)

  回到冲突的源头,即征地补偿的两步法。第一步按地补偿,要有纠纷也不难厘清症结所在,无非涉及被征土地的量、质、价,面积丈量可以复核,水田旱地不难区分,补偿标准是高是低,也总可以一议再议。但到集体内部的分配,搬出一个1987年人民公社的工分法,听都不容易听懂,实行起来连猫腻何在也搞不清楚,为什么要绕这么大的一道弯?

  我们还是不要急于拍案大骂当地的官员蠢,因为事出有因。还是细读为上:“为什么采用工分制分配方案,而不是直接套用玉溪市按土地面积补偿的政策?”对此,当地镇政府的一位官员回应:“这主要是考虑到张营村的特殊情况,因为在1987年8月20日之后出生的张营村村民与此时段后嫁入征地村落的女性,都没有工分也没有田地,而这部人在张营村所占的比例很大——在张营村被征地的约2200名村民中占到了51.7%。”

  不妨再听听他的担心:“这种情况下,如果搞一刀切,直接套用市里按亩计算补偿的标准分配补偿款,就会造成严重的不公平,一方面过半数村民拿不到一分钱,另一方面有些违规乱开荒、乱开垦,占了不少地的人却能拿到几百万的补偿。所以我们觉得按工分来分配是经过反复权衡的,是顾全大局,最大化地保障公平。”

  这正是改得半半拉拉的集体土地制度留下的一条长尾巴。讲过的,承包到户的土地仍为集体土地,而“集体”经济的性质就是地缘化的公有制,权利主体不但包括已经生下来的成员,而且包括永远没完没了、将来还可能增加的人口。正是此种经济属性,让“集体成员”有相应的权利诉求——你们前面的成员把土地承包了,我来了,也是成员呐,怎么可以没有地?

  下营村的情况比较夸张,全村一半以上人口是1987年以后新添的,没有参加1987年的土地承包,如果按谁家承包的土地被征就补偿谁家,如何摆得平?读者当记得,我写过成都人借用一种当地麻将叫“血战到底”的,描述集体土地制下产权流转与补偿的困境吧?这里是云南下营村的“血战到底”,谁也不能从此类游戏中轻易抽身。

  对任何游戏规则,都赞成好办,都反对也好办,就怕一部分赞成,另外一部分绝不接受。看来要下营村采用1987年工分法来分配征地补偿的方案,就收到这令人绝望之效。1987年以来的变化,各家各户情况不同,增人多的户有一个利益核算,增人少的户有另外一个核算,张家之得补偿不了李家之失。各位不妨设想一下:要是镇政府宣布废除1987年的工分法,转回来按各家被征土地分配补偿,将会怎么样?我的猜测是,一部分村民满意了,换另一部分村民去上访。

  报道提到了一位三农问题专家对此案的评价:“鉴于中国现存的农村‘分田单干制’遗留了很多历史问题,路居镇的做法是选择回到‘起点公平’模式,可以理解。”不过这位专家接着又表达了如下意思:“近30年前实行的工分制原则,反映不出劳动力和人口的变化,也并不能真正解决当地的冲突和矛盾。但按玉溪按亩计算补偿的标准操作,又将使没有享受到1987年分田政策的人再次被补偿政策排除在外,也不公平。”

  不知道记者的转述是不是准确。我只是质疑这个意见是不是把解决问题的方向整反了?要是把土地产权完全置换为人人享有的“人权”,那下营村征地补偿的办法似乎就应该是把总补偿款除以总人口,然后数清楚各家的人口,按人放发便是。那样一来,土地的所有权、长久不变的承包权、以及正在发育的转让权就统统失效,相应的行为逻辑也失效,因为一旦转向数人头分福利的方向,相应的行为逻辑就会登场。

  还是没有“公平”,因为还有将来增加的人口。无论未来新生的,还是下嫁到下营村的人口,因为没参与此次财富分配的存量,一定会引起未来村民家庭之间财富的不均等。那就等着吧,为了未来的“起点公平”,人们只好在永无宁日的冲突中,等待着诞生永恒公平的土地制度。

  (发表于经济观察报)

  

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