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周其仁:为什么宅基地流转后来居上

www.eastvalue.cn 更新时间:2013-7-1 新闻来源:周其仁博客
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  农地承包留下的那条“集体制”尾巴,一时半会蜕不干净。这是农地转让拖泥带水、发展不足的一个体制原因。但另外一类农村土地——宅基地——的流转,近年以来却有后来居上之势。这是怎么发生的呢?

  在《“还权赋能”,意义不凡》(本系列评论之35)一文里,我向读者交代过自己开始接触农地转非农用途现象的经过。那是2007年春夏之际,在成都看邛崃县羊安镇仁和社区时入的门。那里通过平整农地,把缓坡治平,重新安排地里的路、渠、沟、坎,增加实际可耕地面积,再把结余出来的土地指标卖给城市充当“占补平衡”,为建新农村筹得部分资金。在同一经济逻辑下,“农地整治”又扩展为“村庄整治”,农村宅基地由此列入可转让范畴。

  对我来说,这是一个新现象。过去多年在杜老帐下从事农村调查,关注的焦点是农地,因为粮食、农产品以及农民的收入,皆出于农地,所以政策与制度变迁的重点也在农地。当然到农村去调查,也是见过宅基地的。更不要说,自己下乡十年,住在完达山自建的窝棚里,严格说也占过一幅宅基地。不过没有“问题”引领,理解不到的也就感觉不到,大体对宅基地很熟视无睹就是了。

  在邛崃受到可观察现象的刺激,脑子开始转,也开始关心其他地方有无同类事情。是年7月,《南方周末》发表的两篇出色的报道,让我如获至宝。一篇是记者肖华的作品,题目就有不可抗拒的吸引力——“农宅入市,为谁开闸?”也许是编辑加上的提要,则更为传神,“广东一脚踏入土地制度变革的最后一块禁区,这个省的农民有望能买卖、抵押他们建在宅基地上的房子”。

  另外一篇是记者王小乔写下的北京故事。她的题目是,“‘小产权房’:生命中不能承受之便宜”——你看了就不可能放过不读的。该文的提要也过瘾:“被高房价催生的‘小产权房’同时迎来了发展高潮和清查风暴,被‘小产权房’改变了的村庄和追逐着“小产权房”来到乡村的城里人该何去何从?”这似乎印证了我早就讲过的预言——这个时代出大记者的机会,比出大经济学家的高多了。

  不约而同,一南一北的两大都市,在城乡结合部都发生了农宅流转,加上我自己在成都三圈城邛崃的观察,该不会是事出偶然吧?没把握。于是决定从京郊起手探查。办法也现成,就是拜王小乔为师,请她到我们师生组成的研讨组会上,讲情况,提问题,理思路。大体有了一张“地图”后,就在京城四环到六环内外,一个一个跑带有农宅入市现象的村镇。我自己的记录,前后跑了7个“小产权楼盘”(包括王小乔专题报道过的“太玉园”),还访问了刘守英写过的“建在集体土地上的城市”——郑各庄;并由前北京农工部领导老赵亲自当向导,几次三番到因小产权官司闻名京师的“画家村宋庄”问东问西。

  这些实例有一个共同点,那就是农民宅基地的转让。问题也来了:宅基地不就是农宅下面的那块土地吗?农民生活在农宅里,为转让宅基地,常常不惜拆了农宅易地再建——早期邛崃的村庄整治,干脆就被当地老乡叫成“拆院并院”——为什么要如此折腾?农民房拆旧建新,里外里总要花上一笔投资,究竟谁来出钱?倘若拆了旧房又建不起新房,农民岂不是要流离失所,那又岂不是要在太平世界活活酿成民变?

  要解答这一连串麻烦问题,怕只有从最初级的开始。刚刚讲过的,宅基地无非就是农宅下面的那块地。不过,这只是宅基地的自然属性。社会属性呢?免不了要问宅基地的权属,也就是它究竟属于谁所有?答案是中国农村的宅基地属于农村集体公有。再问:为什么宅基地也要归集体所有,以及它们是怎样归属于集体所有的呢?

  宅基地本来是“生活资料”,按标准的社会主义改造理论,必须实行公有制的应该限于“生产资料”。所以,上世纪50年代农村的集体化高潮,从高级社到人民公社,归集体公有的是耕地、耕畜、生产设施和大型农具,一般并不包括农民家居的房屋连同其下的宅基地。那还是农民的私有财产,正如家具、锅灶、衣物等生活资料一样。公社化之后的“大跃进”,也确有地方把老百姓家含铁的物件统统缴来搞土法炼钢的,不过那与公有化纲领没有直接关系。拆农房的极端行为也是有的,不过拆了也就拆了,并没有宣布宅基地归公。

  等到发现“大跃进”损害了生产力,毛主席带执政党纠正“左”的错误,开始调整农村政策,重新规范人民公社的生产关系。于是才有了1961年的《人民公社60条》(全称是“农村人民公社工作条例(草案)”)。该文件是党的文件,不是法律,不过人民公社化也从来也没有经过一部法律的确认,重新规范公社的管理,也不需要一部法律的。

  正是在这份政策文件,第一次明确规定,“生产队范围内的土地,都归生产队所有。生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖”(第21条)。所以严格地讲,宅基地归集体所有,是人民公社化三年之后才实行的。读者不要奇怪那不是一份“反‘左’”的文件吗?怎么反着反着,顺手把宅基地这土改以来一直明明白白的归农民私有的财产,一句话就划归了公有呢?我的感受,那个年代的左、右、以及打引号之“左”,连同“反左”、“反右”、或“反‘左’”,根本就不是任何讲形式逻辑的人所驾驭得了的。

  反正说不清左右,农村宅基地从此就“归生产队所有”,且“一律不准出租和买卖”。从此,社员——其实农村所有居民天生都是社员——到了成家立业的当口,凡要宅基地盖房子的,一律找生产队解决,因为除了按“习惯法”可以继承上一代的农宅连同宅基地,谁也买不到、也租不到宅基地,因此再没有制度通道能解决随人口增加的宅基地需求。从此,获取宅基地就成为集体成员一项与生俱来的权利。

  比照一下,以前宅基地问题是每个农家的私人事务,他们可以从私有的农地里决定拿出多大一块来盖房,由此增加的宅基地满足,当然要以减少农地的其他收益为条件。他们也可以买得、租得宅基地,那又要受到家庭收入、开支的实际约束。但宅基地公有化之后,这却成为集体“成员权”的一个内容,反正生产队有义务为每个成员解决对宅基地的不断增长的需求。当然还受限制,不过那已经不是各家农户拥有的土地和收入,而是生产队拥有的土地总量,以及对内怎样分配宅基地的规则。

  当生产队平等地为每个合乎一定条件的成员——如本队已成年、要成家、无第二处住宅——都分配一定数量宅基地的时候,新制度的优越性是毋庸置疑的。至少贫困农户再也不至于因为穷而无立锥之地。这也许是宅基地集体化为什么建立得那么容易的原因。问题是,新制度的分配准则从此要受新逻辑的约束,特别要经受永无止境的“人丁滋生、土地减少”压力的考验。这是后话,我们再谈吧。

  (发表于经济观察报)

  

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