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周其仁:政产不分 遗祸无穷

www.eastvalue.cn 更新时间:2013-5-29 新闻来源:经济观察报
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  在农民家庭之间,把土地的经营、收益、转让等权益的界限划清楚,真正长久不变,并不意味“土地的社会保障功能”全盘作废。相反,惟有土地的经济利用效率得到提高,其承担的保障功能才有可靠基础,也才能选取更为多样、更为有效的形式。

  这样看,那些把“土地的社会保障功能”说成只有一种模式——依农户家庭人口的变动不断重新分配土地——就值得重新推敲了。在常识上,之所以需要“社会保障”,当是因为个人和家庭在经济上保不了自己。出现这种情况的原因各式各样。从农村看,或家庭劳力过弱,特别是遇到贫病交加的情况,就是分同样的地也种不好;或人口偏多,家庭总产出尚可,但人均水平就低了;最普遍的,还是农民缺教育、缺训练、缺知识,传统农业的分工程度低、生产率低,就算人地资源都不少,但收入总还是难以尽如人意。

  农村扶贫要有针对性。我的观察,把救急和救穷适当地区分开来,效果较好。救急之道,家庭、亲戚、社区、政府都伸把手,反正“恻隐之心,人皆有之”,守望相助,能帮一把是一把。但救穷非一日之功,要讲对症下药。劳力太弱的户,再多分他土地也没能力好好种,根本扯不上“土地保障”;劳力多的户,要早向耕地以外的营生打主意,不要幻想粘在狭小地块上平分邻居那点耕地,真的就有什么出路。更根本的农民脱贫之道,是增加知识、学习技能、向较高收入的行当转移。以上三种情况,按人分地都属劣招,南辕北辙,会越走越远的。

  在村庄的小范围内不断重新分地,还带出一个派生物,那就是在村庄治理中留下了一条“政社合一”的尾巴。本来人民公社搞不下去了,中国有机会彻底改革从老大哥那里搬来的“政社合一”。可惜功亏一篑,在乡镇的政社分开之后,村庄一级要不要政社分开,认识模糊,行动犹豫,拖泥带水好多年,到今天还到处看得到“公权私权一锅烩”的现象。

  本来,“村民自治”重基层民主。正规的提法,这是村民“自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度”,内容包括“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。很明白,这套以“直接民主”为特征的制度安排,让几十万个村庄和数亿农民学而时习之,对我们这么一个缺乏民主传统的东方大国,意义很长远。村庄民主有了基础,向乡镇发展,再向县和县以上层级发展,或不失为一条民主政治发展的现实路径。

  问题是,以直接民主来理村庄里的众人之事,涉钱的成分不可偏重。大家伙要办的村庄公事,“油水”不大,偏好服务的村民就容易胜出。一旦经济利益过重,权力租金偏高,诱惑太大,初级的民主演练就容易走歪。抗战时期八路军根据地由老乡投豆子选村干部的故事,今天听来还很动人。想来想去,那时的村庄公务比较简明,责任重,“好处”少,易为也。

  人民公社时代“运动”连绵,根源在于经济集权太多,没给农民的私人权利留下多少空间。当村庄里的一切都成为“公务”时,大权在握的干部想干净都困难。花花名堂多了,哪里容得下什么民主?只好靠一波接一波自上而下的运动整肃社队干部。这至少说明,经济集权与民主发育难以相容。

  包产到户,公社解体,农民家庭的土地经营权利终于有了一个合法空间。这从根本上减轻了村庄公共事务的“含金量”,也为基层民主演习创造了有利条件。政社分开后,农地作为最重要的谋生资料,以承包合约公开界定为各户的经营权利,“村官”对村民再没有那么了不得的生杀予夺之权,基层民主才可能搞得起来。

  可惜新体制尚不彻底。农户承包土地长久不变,但不少地方还是留下一条小尾巴:以各户人口变动定期不定期重新调整承包地。到了调地的关口,村庄事务的经济分量又上去了——调谁不调谁的,怎么调,一动影响好多年。后来,如何给日益密集的人口分配宅基地,又成为村庄公务的重头戏。再后来,政府征地规模扩大,涉及土地所有权易主,非以“集体”为对手——“村官”职位的含金量,陡然增加到不可以道里计!大体上1990年代以降,村庄层次的“政社合一”卷土重来,以货币衡量的村庄权力租金之巨,为过去任何一个时代所不可想象。准确一点说,新类别已经不是“政社合一”,而是行政权与土地产权搅合到一起,“政(权)产(权)不分”。

  或问,村庄一级的政产不分,何害之有?个人的看法,首当其冲的是基层直接民主要打折扣。逻辑上,公权的经济含量低,基层民主容易上路,公开监督包括村务公开、质询、评议之类,试行成本不高,不难付诸实践。假以时日,基层民主养成习惯,再增加公务、公权的含金量,也容易驾驭。但反过来就不成:民主章法还没有成型,公权的“油水”太大,很可能好习惯还没养成,各类“名堂”野蛮生长。这是说,把小老虎关进笼子或有可为,让它在笼子里慢慢长大,也没有那么可怕。可是活活一只大老虎在野外,要把它进笼子就不是儿戏了。

  在实践中,村庄民主的好案例有,但变味的也不少。远的不提,就看那些个暴力征地、暴力拆迁的恶案,发生在基层,好像也都有个“民主选举”的村委会。为什么不管用?我的猜测,政产合一诱导的民主变味可能是重要原因。

  再深入一层,即使基层民主没有受到家族势力、帮派、权力腐败、官本位等等的扭曲,以民主的标准程序来处理“财产权利”的题材,恐怕也不是妥当的制度安排。民主讲公共事务服从多数人意愿,涉及众人之事的重大事项要靠票决。但财产权利一般就不适合以投票处理——多数人票决剥夺少数人之财产,一轮一轮搞下去,最后将剥夺所有人的财产。民主程序最难的地方,是决定哪些事务不是由民主投票决定的。这类权利要在宪法里先行定好,以后不再投票处理;倘若有人提议公决,以“违宪”为名加以拒绝。

  可是在我们改革了30多年的村庄,受法律保护长期不变的家庭承包经营权,在很多地方依然同时受到“村庄民主”的节制——如果多数赞成定期不定期按人口调整承包地,那就调整之。这是加不到一起的制度:农地的所有权在名义上归生产队(现在有的叫“组”,有的叫“自然村”或“社”)所有,经营权则长期归农户,但同时可以在超农户、超自然村的“行政村”一级,经由村民自治决定“村民的承包经营方案”,决定“宅基地的使用方案”,决定被征地之相关事宜。

  从今天的情况看,“政产合一、不断调地”这两条纠结在一起的小尾巴,最大的“效果”,还是对数目依然庞大的农村人口转向较高收益的行业、部门和空间位置,不断制造着体制性的摩擦。既然每个农户的土地权利中都欠有对社区内其他农民的永远没完没了的债务——未来变动的人口重新分地的要求权——当下农户要转让他们的土地权利,就不可能充分、不可能利落、也不可能完整。迄今为止,“土地市场”还是一个有待实现的梦想。

  撰文/周其仁

  

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